第十四章 税务行政法制
一、税务行政处罚
1.1 税务行政处罚概述
税务行政处罚是税务机关依照税收法律、法规，对违反税收法律规范的纳税人、扣缴义务人及其他当事人依法给予的行政制裁。
1.2 处罚设定权限
| 设定主体 | 设定权限 |
|---|---|
| 全国人大及其常委会 | 以法律形式设定各种行政处罚（限制人身自由的行政处罚只能由法律设定） |
| 国务院 | 以行政法规形式设定除限制人身自由以外的行政处罚 |
| 国家税务总局 | 尚未制定法律、法规的，可通过规章设定警告、通告批评或一定数额的罚款 |
| 税务局及以下级别 | 不可设定行政处罚 |
国家税务总局规章设定罚款的限额
- 尚未制定法律、行政法规，因行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的，设定的罚款数额最高不得超过 10 万元，且不得超过法律、行政法规对相似违法行为的罚款数额
- 涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，设定的罚款数额最高不得超过 20 万元
- 罚款的限额由国务院规定，超限额需报国务院批准
1.3 处罚种类
| 种类 | 说明 |
|---|---|
| 罚款 | 最常见的税务行政处罚形式 |
| 没收违法所得和非法财物 | 没收违法行为取得的收益和用于违法的财物 |
| 停止出口退税权 | 对骗取出口退税的纳税人暂停办理出口退税 |
| 吊销税务行政许可证件 | 撤销已取得的税务行政许可 |
| 其他行政处罚 | 法律、行政法规规定的其他处罚 |
1.4 处罚主体与管辖
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 处罚主体 | 主要是县以上税务机关 |
| 内设/派出机构 | 各级税务机关的内设机构、派出机构不具有处罚主体资格 |
| 税务所 | 可以实施罚款额在 2,000 元以下的处罚 |
| 地域管辖 | 税务行政处罚实行行为发生地原则 |
| 级别管辖 | 县（市、旗）以上的税务机关有管辖权，必须有税务行政处罚权 |
1.5 处罚程序
（1）简易程序
简易程序适用条件
案情简单、事实清楚、违法后果比较轻微且有法定依据应当给予处罚的违法行为。
| 适用对象 | 罚款限额 |
|---|---|
| 公民 | 50 元以下 |
| 法人或其他组织 | 1,000 元以下 |
简易程序可由执法人员当场作出处罚决定。
（2）一般程序
一般程序是税务行政处罚的基本程序，适用于案情复杂或处罚数额较大的案件。
| 步骤 | 内容 |
|---|---|
| ① 调查取证 | 全面、客观、公正地调查收集有关证据，执法人员不得少于 2 人 |
| ② 审核 | 税务机关负责人对调查结果进行审查，作出是否给予处罚的决定 |
| ③ 告知 | 在作出行政处罚决定之前，告知当事人拟作出的处罚内容及事实、理由、依据，并告知享有陈述、申辩权 |
| ④ 听证 | 符合听证条件的，当事人有权要求听证 |
| ⑤ 决定 | 制作《税务行政处罚决定书》 |
| ⑥ 送达 | 将处罚决定书送达当事人 |
1.6 听证程序
（1）听证适用条件
| 适用对象 | 罚款数额标准 |
|---|---|
| 公民（个人） | 2,000 元（含）以上罚款 |
| 法人或其他组织 | 10,000 元（含）以上罚款 |
考试重点
听证是当事人的权利，税务机关应在告知书中告知当事人有要求听证的权利。当事人放弃听证权利或逾期未提出的，视为放弃。
（2）听证程序要求
| 项目 | 具体要求 |
|---|---|
| 提出听证 | 在《税务行政处罚事项告知书》送达后 3 日内向税务机关书面提出 |
| 举行时间 | 税务机关应在收到当事人听证要求后 15 日内举行听证 |
| 通知送达 | 在举行听证的 7 日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人 |
| 主持人 | 由税务机关负责人指定的非本案调查机构的人员主持 |
| 当事人参加 | 当事人亲自参加，或委托 1～2 人代理 |
| 回避申请 | 当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；在举行听证的 3 日前向税务机关提出申请并说明理由 |
| 公开进行 | 听证应当公开进行（涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的除外） |
| 费用支付 | 由组织听证的税务机关支付 |
1.7 处罚执行
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 缴纳期限 | 收到处罚决定书之日起 15 日内缴纳罚款 |
| 加处罚款 | 逾期不缴纳的，每日按罚款数额的 3% 加处罚款 |
| 强制执行 | 逾期仍不缴纳的，可申请人民法院强制执行 |
当场收缴罚款的情形
| 情形 | 说明 |
|---|---|
| 依法给予 20 元以下罚款的 | 数额较小，当场收缴 |
| 不当场收缴事后难以执行的 | 防止执行困难 |
1.8 "首违不罚"
"首违不罚"事项清单
对于首次发生清单中所列事项且危害后果轻微，在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚（共 14 条事项）。
注意：税务违法行为造成不可挽回的税费损失或者较大社会影响的，不能认定为"危害后果轻微"。
二、税务行政复议
2.1 复议受案范围
（1）征税行为（必经复议）
必经复议前置
对征税行为不服的，必须先申请行政复议，对复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。复议是诉讼的必经前置程序。
征税行为包括：
| 序号 | 征税行为 |
|---|---|
| ① | 确认纳税主体 |
| ② | 确认征税对象、征税范围 |
| ③ | 确认减税、免税、退税、抵扣税款 |
| ④ | 确认适用税率 |
| ⑤ | 确认计税依据 |
| ⑥ | 确认纳税环节 |
| ⑦ | 确认纳税期限 |
| ⑧ | 确认纳税地点 |
| ⑨ | 确认税款征收方式 |
| ⑩ | 征收税款、加收滞纳金 |
| ⑪ | 扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为 |
（2）非征税行为（选择复议）
对以下非征税具体行政行为不服的，可以选择申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼：
| 行为类型 | 说明 |
|---|---|
| 行政处罚 | 罚款、没收违法所得等 |
| 行政强制措施 | 税收保全措施、强制执行措施 |
| 行政许可 | 税务行政许可的相关决定 |
| 其他具体行政行为 | 不予开具完税凭证、不予办理税务登记等 |
2.2 复议管辖
| 情形 | 管辖机关 |
|---|---|
| 对各级税务局的具体行政行为不服 | 向上一级税务局申请 |
| 对税务所（分局）、各级税务局的稽查局的具体行政行为不服 | 向所属税务局申请 |
| 对计划单列市税务局的具体行政行为不服 | 向国家税务总局申请 |
| 对国家税务总局的具体行政行为不服 | 向国税总局申请；再不服的可向人民法院提起行政诉讼或向国务院申请裁决（国务院裁决为最终裁决） |
| 两个以上税务机关以共同名义作出的行为 | 向共同上一级税务机关申请 |
| 对被撤销的税务机关在撤销前所作出的行为 | 向继续行使其职权的税务机关的上一级税务机关申请 |
2.3 复议申请人与被申请人
| 项目 | 规定 |
|---|---|
| 申请时限 | 知道具体行政行为之日起 60 日内 |
| 申请方式 | 口头或书面均可 |
| 代表人 | 同一案件申请人超过 5 人的，应推选 1～5 名代表参加行政复议 |
| 代理人 | 申请人、第三人可以委托 1～2 名代理人参加行政复议 |
| 口头委托 | 特殊情况无法书面委托的，可以口头委托 |
| 被申请人 | 不得委托本机关以外人员参加行政复议 |
征税行为的复议前置
| 行为类型 | 复议与诉讼关系 |
|---|---|
| 征税行为 | 复议是诉讼的必经前置程序 |
| 其他行为 | 复议不是诉讼的必经前置程序（可选择复议或直接起诉） |
征税行为申请复议的前提条件
纳税人对征税行为申请复议的，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以在规定期限内申请行政复议。
2.4 复议受理
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 审查期限 | 收到复议申请后 5 日内审查，决定是否受理 |
| 受理条件 | 符合规定条件的应当受理 |
| 不予受理 | 对不予受理的，应书面告知申请人，并说明理由 |
2.5 复议审查与决定
（1）审理方式
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 审理方式 | 以书面审理为原则；申请人提出要求或复议机关认为有必要时，可以进行当面审理 |
| 审理期限 | 自受理之日起 60 日内作出行政复议决定；情况复杂的，经批准可以延长 30 日 |
| 举证责任 | 被申请人对其作出的具体行政行为承担举证责任 |
（2）复议中止
行政复议中止的情形
- 申请人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议
- 申请人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人
- 申请人下落不明或被宣告失踪
- 申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议
- 行政复议机关因不可抗力暂不能履行工作职责
- 作为申请人的法人或者组织终止，尚未确定权利义务承受人
- 案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认
- 案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的
（3）复议终止
行政复议终止的情形
- 申请人要求撤回行政复议申请，准予撤回的
- 申请人死亡，没有近亲属或近亲属放弃行政复议权利的
- 作为申请人的法人或者组织终止，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的
- 申请人与被申请人依照规定经行政复议机构准许达成和解的
- 行政复议申请受理后，发现其他行政复议机关已经先于本机关受理，或者人民法院已经受理的
（4）复议决定
| 决定类型 | 适用情形 |
|---|---|
| 维持决定 | 具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当 |
| 履行决定 | 被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行 |
| 撤销决定 | 主要事实不清、证据不足；适用依据错误；违反法定程序；超越或滥用职权；明显不当 |
| 变更决定 | 具体行政行为明显不当的，可直接变更 |
| 确认违法 | 具体行政行为违法但不适宜撤销的，确认其违法 |
（5）和解与调解
可和解、可调解的事项
在作出行政复议决定前，以下事项可以和解，行政复议机关也可以进行调解：
- 行使自由裁量权作出的具体行政行为（如行政处罚、核定税额、确定应税所得率等）
- 行政赔偿
- 行政奖励
- 存在其他合理性问题的具体行政行为
2.6 复议期间相关事项
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 不停止执行 | 行政复议期间，具体行政行为不停止执行 |
| 可申请停止的情形 | ① 被申请人认为需要停止执行的；② 行政复议机关认为需要停止执行的；③ 申请人申请停止执行，复议机关认为合理的；④ 法律规定停止执行的 |
三、税务行政诉讼
3.1 受案范围
税务行政诉讼的受案范围与税务行政复议的受案范围基本一致，即纳税人和其他税务当事人对税务机关作出的具体行政行为不服而提起的诉讼。
3.2 管辖
| 管辖类型 | 内容 |
|---|---|
| 级别管辖 | 基层人民法院管辖第一审税务行政案件；中级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审案件 |
| 地域管辖 | 一般由最初作出具体行政行为的税务机关所在地人民法院管辖 |
| 裁定管辖 | 包括指定管辖、移送管辖、管辖权转移 |
3.3 起诉与受理
| 情形 | 起诉期限 |
|---|---|
| 有复议前置程序的（征税行为） | 在接到复议决定书之日起 15 日内向人民法院起诉 |
| 无复议前置程序的（其他行为） | 当事人可以在接到通知或者知道之日起 6 个月内直接向人民法院起诉 |
注意区分起诉期限
- 经过复议的案件：收到复议决定书之日起 15 日内
- 直接起诉的案件：知道或应当知道之日起 6 个月内
3.4 审理
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 审判制度 | 合议制度、回避制度、公开审判制度和两审终审制度 |
| 举证责任 | 被告（税务机关）对其作出的具体行政行为承担举证责任，应提供作出行为的证据和所依据的规范性文件 |
| 不适用调解 | 税务行政诉讼不适用调解（行政赔偿、补偿及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件可以调解） |
| 撤诉 | 原告申请撤诉的，由人民法院裁定是否准许 |
举证责任倒置
税务行政诉讼中，举证责任在被告（税务机关），即"谁行为，谁举证"。被告应在收到起诉状副本之日起 15 日内向法院提交证据和规范性文件。
3.5 判决
| 判决类型 | 适用情形 |
|---|---|
| 维持判决 | 具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序 |
| 撤销判决 | 主要证据不足；适用法律法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权 |
| 履行判决 | 被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行 |
| 变更判决 | 行政处罚显失公正的，可以判决变更 |
| 确认违法判决 | 具体行政行为违法但不宜撤销的，判决确认违法 |
| 驳回诉讼请求 | 起诉被告不作为理由不成立的；被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的 |
3.6 执行
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 当事人履行 | 当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定 |
| 强制执行 | 公民、法人或其他组织拒绝履行的，税务机关可以向第一审人民法院申请强制执行 |
| 税务机关不履行 | 人民法院可以通知银行从其账户划拨应执行的款项 |
四、税务行政赔偿
4.1 赔偿范围
（1）侵犯人身权的赔偿
| 情形 | 说明 |
|---|---|
| 违法拘留或违法采取限制人身自由的行政强制措施 | 侵犯公民人身自由 |
| 非法拘禁或以其他方法非法剥夺公民人身自由 | — |
| 以殴打、虐待等行为或唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或死亡 | — |
| 违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡 | — |
（2）侵犯财产权的赔偿
| 情形 | 说明 |
|---|---|
| 违法实施罚款、吊销许可证等行政处罚 | 财产权受侵犯 |
| 违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施 | — |
| 违法征收、征用财产 | — |
| 造成财产损害的其他违法行为 | — |
4.2 赔偿请求人与赔偿义务机关
| 项目 | 内容 |
|---|---|
| 赔偿请求人 | 合法权益受到税务机关及其工作人员违法行使职权侵害的公民、法人和其他组织 |
| 赔偿义务机关 | 实施侵权行为的税务机关；经复议加重损害的，复议机关为赔偿义务机关 |
4.3 赔偿程序
| 步骤 | 内容 |
|---|---|
| ① 先行处理 | 赔偿请求人应先向赔偿义务机关提出赔偿请求 |
| ② 处理期限 | 赔偿义务机关应在收到赔偿申请之日起 2 个月内作出是否赔偿的决定 |
| ③ 诉讼救济 | 对赔偿决定不服或逾期不作决定的，可以自期间届满之日起 3 个月内向人民法院提起诉讼 |
赔偿程序要点
税务行政赔偿采取"赔偿义务机关先行处理"原则，即请求人应先向赔偿义务机关提出，不能直接向法院起诉。
4.4 赔偿方式
| 赔偿方式 | 说明 |
|---|---|
| 金钱赔偿 | 以支付赔偿金为主要方式 |
| 返还财产 | 能够返还的，应当返还财产 |
| 恢复原状 | 能够恢复原状的，应当恢复原状 |
赔偿费用
赔偿费用列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。
五、各程序时限与对比总结
5.1 关键时限汇总
| 事项 | 时限 |
|---|---|
| 提出听证要求 | 告知书送达后 3 日内 |
| 举行听证 | 收到听证要求后 15 日内 |
| 听证通知送达 | 举行听证 7 日前 |
| 回避申请 | 举行听证 3 日前 |
| 缴纳罚款 | 收到决定书之日起 15 日内 |
| 申请行政复议 | 知道之日起 60 日内 |
| 复议受理审查 | 收到申请后 5 日内 |
| 复议决定期限 | 受理之日起 60 日内（可延长 30 日） |
| 复议后起诉 | 收到复议决定书之日起 15 日内 |
| 直接起诉 | 知道之日起 6 个月内 |
| 赔偿义务机关处理 | 收到申请之日起 2 个月内 |
| 赔偿诉讼 | 期间届满之日起 3 个月内 |
5.2 行政复议与行政诉讼对比
| 对比项目 | 行政复议 | 行政诉讼 |
|---|---|---|
| 审理机关 | 上一级税务机关 | 人民法院 |
| 申请/起诉期限 | 60 日 | 15 日（复议后）/ 6 个月（直接起诉） |
| 审理方式 | 书面审理为原则 | 开庭审理 |
| 审理期限 | 60 日（可延长 30 日） | 6 个月（可延长） |
| 举证责任 | 被申请人 | 被告 |
| 是否适用调解 | 可以和解、调解 | 原则上不适用调解 |
| 终局性 | 可再提起诉讼 | 两审终审 |